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房地产税立法有望提速,能否替代土地出让收入?

瑞安房产网  更新日期:2019/8/20 18:24:42   来源:瑞安房产网

自2009年两会首次提出“研究推进房地产税制改革”,至今已酝酿了10年。今年两会,房地产税的立法进展依然是外界关注的焦点之一。


  房地产税立法已经进入攻坚期。官方已经明确,房地产税由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,主要工作包括起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等。


  房地产税立法已经被列入十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目,即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。2018年房地产税立法列入全国人大常委会预备审议项目,这些立法项目由有关方面抓紧调研和起草工作,视情在2018年或者以后年度安排审议。截至目前房地产税法草案尚未提交全国人大常委会审议。


  近期,随着两国两会的召开,房地产税立法又有了最新进展。


  全国人大:正研究起草房地产税法相关草案


  3月9日,十三届全国人大二次会议在北京举行记者会。


  全国人大常委会法制工作委员会副主任刘俊臣在回答媒体提问时称,按照人大常委会立法工作规划,现在有关方面正在研究起草房地产税法的草案,相关工作正在稳步地进行。


  3月8日,全国人大常委会委员长栗战书在作关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告时称,今年集中力量落实好党中央确定的重大立法事项,包括制定房地产税法等立法调研、起草,都要加紧工作,确保如期完成。


  此外,今年的政府工作报告中也做出部署,提出要“健全地方税体系,稳步推进房地产税立法”。


  全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图3月9日举行的记者会上表示,房地产税法由预算工作委员会和财政部共同起草,正在加紧推进草案、进行重大问题的论证,条件成熟会提请人大委员会审议。


  而目前关于房地产税怎么改革的官方信息较少,不过财政部官员此前透露了改革思路。


  2017年11月,时任财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》撰文称,按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。


  2018年全国两会上,时任财政部副部长史耀斌答记者问时说,房地产税总体思路就是“立法先行、充分授权、分步推进”。目前相关部门正在设计、完善,同时再进行论证和听取意见史耀斌认表示,中国房地产税制度设计上会参考国际上共性的制度性安排。


  除了借鉴国际经验外,史耀斌强调,会按照中国的国情出发来合理设计房地产税制度。“比如说合并整合相关的一些税种,再比如说合理降低房地产在建设交易环节的一些税费负担等。这样的话,使我们设计的房地产税制度能够更加合理、更加公平,既能够起到筹集财政收入的作用,又能够起到调节收入分配、促进社会公平的积极效应。”史耀斌说。


  值得注意的是,史耀斌目前担任全国人大常委会预算工作委员会主任,而房地产税法草案起草工作正是该委员会重点工作之一。


  房地产税是房地产长效机制的重要组成部分


  从官方对房地产税的最新表述可以推测,房地产税法草案可能已经形成文本,在内部征求意见后,目前仍存在一些重要分歧和问题,需要多次论证并达成共识后再修改完善,而何时提交初审还会综合考虑各方面影响因素谨慎行事,之后还要公开征求社会意见、进行再次审议等,最终待审议通过、立法完成后,各地还要制定实施细则进一步落地执行。根据2020年要完成税收法定原则的任务,房地产税立法可能在2020年前完成。


  证券时报文章指出,对于房地产税何时落地意义不大,最关键的是将来在房地产持有环节怎么收税的问题。根据原财政部部长肖捷提出的“立法先行、充分授权、分步实施”的原则,房地产税立法之后,中央层面会明确一个总体框架,包括税收征收范围、豁免的基本条件、税率的标准范围等,主要是对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,同时还要对房地产现有税费进行清理、归并以及整个税制的调整,在适当降低建设、交易环节税费负担的同时,增加持有环节的税收。而具体的实施细节则会授权各省政府进行明确,每个城市征收标准会有差异,而且全国不会统一实施,而是根据各地的房地产市场情况来分步实施。不过,不动产登记信息已经全国联网,对每个地方的房产都征税也就相当于对个人名下全国的房产都征税了,但在“房住不炒”的大背景下,房地产税的征收也会考虑到刚需和改善性需求,侧重抑制房地产投机炒作,普通老百姓无需过分担心。


  房地产税是房地产长效机制的重要组成部分,通过减轻流转环节税收、增加持有环节税收,能够倒逼有多套房的人把多余的空置住房推向二手房和租赁市场,达到供需结构的平衡,抑制投资投机,有利于房地产市场的长期稳定发展。同时,作为地方税种,房地产税能够改善税制结构,成为稳定的财政收入来源,有利于改善地方政府对土地财政的依赖,另外还有调节收入分配、促进社会公平的作用。至于开征后对市场的影响,短期主要体现在心理层面,不过由于房地产税已经“喊”了多年,投资客早有心理准备,不会集中抛盘引起房价大跌,况且房价涨跌跟供求关系、当地GDP、人口、金融政策、土地政策等多因素有关。而对于征税可能会转嫁给买房或租房人的担心,还有待其他配套政策的规范实施和严格执行。


  能否替代土地出让收入?


  据了解,我国与房地产相关的税种有11个,但大多集中于开发建设环节,保有环节的税收包括房产税和城镇土地使用税,2017年仅占地方本级税收收入的7.2%,远低于OECD国家50%的平均水平。


  我国保有环节税收规模相对较少,主要在于税基小。从征税范围来看,现行房产税和城镇土地使用税对居民自用住房免征,对居民出租住房未强制征税。从计税依据来看,房产税采用房产原值扣除10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。


  当前,我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。恒大研究院的一份报告显示,2016年,地方本级财政收入中,土地出让收入占比28.6%,房地产相关税收占比17.1%。这些税收集中在房地产开发建设环节,2016年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。


  恒大研究院首席房地产研究员夏磊对中房网(微信公众号:zhongfangwang)表示,房地产税改革的方向是将房产税和城镇土地使用税这两个涉房涉地的税种二税合一,并对个人住房开征房地产税。目的是用房地产税替代土地出让收入,完善地方税制,使地方政府房地产相关税收收入适应未来存量房时代新形势。


  根据恒大研究院建立的房地产税规模测算模型,其测算结果表明:


  短期内,房地产税规模无法比拟土地出让收入。以2017年土地出让收入5.2万亿为标准,要使房地产税超过土地出让收入;免征面积0平时,税率需在2.5%以上;免征面积12平时,税率需在4%以上。因此,如果免征面积超过12平,税率在4%以内,房地产税无法替代土地出让收入。


  参考国际上0.6-6.7%的房地产税收入比,我国合理的实际税率为0.1-1%,对应人均免征面积30平、综合名义税率0.3-3.5%。在目前的存量房规模和房价水平下,房地产税1678-19579亿,仅相当于2017年土地出让收入均值的3.2-37.6%。


  短期内,各省房地产税均无法替代土地出让收入。按免征面积30平,各省房地产税替代土地出让收入的税率临界值位于4.8-23%,均远超当前合理名义税率上限3.5%。各省房地产税对土地出让收入替代度呈“东部沿海-中部-西部、东北和京沪”阶梯式递增,与地方财政对土地出让收入依赖度负相关。京沪进入存量房时代,土地出让收入不再是政府重要收入来源,同时房地产税税源规模大,因此替代度高。其他省份处于增量房时代,土地出让收入远高于房地产税规模。因此,经济越发达、房地产市值越大的省份,土地出让收入占地方财政的比重更高,替代度反而更低。


  在夏磊看来,房地产税长期可完全替代土地出让收入成为地方重要财政收入。一是随着城镇人口和人均居住面积提高,税源规模大幅增加。二是若房价增速低于人均可支配收入增长、房价收入比将下降,居民可承受更高的实际税率。三是随着存量房时代逐步到来,土地出让收入规模降低,地方政府征税动力提升。测算显示,未来房地产税上限可达7.2万亿、占地方财政收入47.7%,超过2017年24%的土地出让收入占地方财政收入比例。


  需要注意的是,虽然短期房地产税不能替代土地出让收入,房地产税对预期有显著影响。一旦开征房地产税,地方土地出让收入预期将有下滑,因此,房地产税与土地出让收入,在一定时期存在“跷跷板”关系,此消彼长,不能完全替代。

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